2023年专项债做资本金全透视解析！

2023年专项债做资本金全透视解析！

目录

一、政策依据

二、资本金的定义

三、专项债作为项目资本金的条件

四、专项债作为资本金的项目特征

五、专项债资金的用途（支持项目具体方式或途径）

六、专项债作项目资本金的股债结构

七、专项债券本息资金的收益偿还途径

八、专项债券作为项目资本金类案例分析

九、专项债券作为项目资本金实操

十、总结与建议

01政策依据：

“专项债用作资本金”源于2019年6月、为加大专项债对重点领域和薄弱环节的支持力度，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》（厅字〔2019〕33号）明确，专项债可用于重大项目资本金，并允许配套市场化融资。
该通知明确，允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金；之后，相关会议及文件中将专项债券作为资本金的投向领域进一步拓宽至铁路、收费公路、干线机场、内河航电枢纽和港口、城市停车场、天然气管网和储气设施、城乡电网、水利、城镇污水垃圾处理、供水等10个领域。
2022年监管部门明确（2022年下半年起、2023年投向），可用作项目资本金的投向领域在原有10个领域的基础上增加新能源项目、煤炭储备设施、国家级产业园区基础设施3项，专项债可作资本金领域由此扩大至13项。

详见以下《专项债券用作项目资本金领域调整表》

原有领域调整：

三、干线机场，调整为“干线和东部地区支线机场”

十、供水，调整为“供排水”

新增三个领域：

十一、国家级产业园区基础设施

十二、煤炭储备设施

十三、新能源电网（包括抽水蓄能电站、村镇可再生能源供热、深远海风电及其送出工程、新能源汽车充电桩）

02资本金的定义：

1、资本金必须是投资项目的非债务性资金。

2、按照国家统一的会计制度应当分类为权益工具的，且不得超过资本金总额的50%。

3、国发26号文规定不得认定为投资项目资本金的情形：

03专项债作为项目资本金的条件

1、项目需符合特定投资领域
项目须为符合中央重大决策部署、具有较大示范带动效应的重大项目：交通基础设施、能源、农林水利、生态环保、冷链物流设施、市政和产业园区基础设施等；不得用于土地储备和房地产相关领域、置换债务以及可完全商业化运作的产业项目。

2、项目须具备经营性、收益性
厅字33号文要求：评估项目收益偿还专项债券本息后专项收入具备融资条件的，允许将部分专项债券作为一定比例的项目资本金，但不得超越项目收益实际水平过度融资。

3、地方政府谋划项目筹资须满足比例要求
地方政府需根据当前年度专项债券整体额度，合理规划用作资本金的数额，不能超过全省总体额度的25%。

4、专项债不能作为PPP项目资本金
按照《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》规定，PPP项目不得出现以债务性资金充当资本金的行为。因为这种模式容易产生财政兜底预期、层层放大杠杆，风险相对较大，并且在操作层面存在较多挑战。

04专项债作为资本金的项目特征

1、发行领域以铁路、轨道交通类项目为主
目前专项债作为项目资本金的项目仅为国务院及财政部规定领域内的项目，占总债券项目的比例有限，且专项债作资本金对项目要求更高，因此长期以重大项目为主，符合要求的项目并不多。

2、项目投资规模大
多数专项债作为资本金项目为铁路、轨道交通、机场等投资额较大的项目。铁路作为地方重大基础设施建设项目，总投资多高达百亿以上。

3、资本金比例高
项目实际资本金比例往往达占比很高，部分项目资本金占比约50%。

4、有一定非专项收入

尽管项目还款来源多样，包括运输、租赁、配套设施收费等项目自身产生的专项收入。但仅靠专项收入难以达到项目平衡，常用土地收益、补贴收入作为补足收入来源。

5、项目多匹配配套融资

由于铁路、机场类型项目大多投资额较大，即使申请资金发行专项债，对于整个项目往往杯水车薪，所以专项债做资本金项目资金筹措时常配以银行融资满足项目资金需求。

05专项债资金的用途:支持项目具体方式或途径

从专项债券的界定可以看出，专项债是针对公益性（准公益性）基础设施项目发行的政府债券。现行专项债相关文件，并没有清晰说明专项债的具体用途（支持项目的具体方式或途径）。从理论与实践的结合角度看，政府作为基础设施项目的投资人和促进者，支持项目的途径主要有三个：一是用作政府投资项目的直投资金，二是用作对项目公司、社会投资人的债务性资金，三是用作项目公司的项目资本金。

1、用作政府投资项目的直投资金
是指专项债收入进入政府性基金后，政府以直接投资的方式投入项目；项目实现的收益回到政府性基金或经营性专项收入，归还专项债本息。由于投资方式为政府直接投资，因此这类项目通常是政府直接投资的项目（政府自建自营项目），即没有其他经济主体参股。

2、用作对项目公司、项目实施主体的债务性资金
是指政府方（包括委托城投企业、融资平台公司，从事公益性项目的地方国有企业，下同）以股东借款（政府控股或参股）或委托贷款（政府不参股）的方式借给项目公司或项目实施主体（不成立项目公司的情况），项目公司或项目实施主体用项目收益归还市场化融资本息后，将剩余收益归还政府方股东借款或委托贷款，政府方将收到的还款本息计入项目对应的政府性基金收入或专项收入，用以归还专项债本息。这种方式适用于PPP、特许经营等政府不主导只参股，甚至政府不参股的项目。

3、用作项目的项目资本金
专项债作项目资本金是由《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》（厅字〔2019〕33号）首次提出的。厅字〔2019〕33号规定：“允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金。对于专项债券支持、符合中央重大决策部署、具有较大示范带动效应的重大项目，主要是国家重点支持的铁路、国家高速公路和支持推进国家重大战略的地方高速公路、供电、供气项目，在评估项目收益偿还专项债券本息后专项收入具备融资条件的，允许将部分专项债券作为一定比例的项目资本金，但不得超越项目收益实际水平过度融资。”

除了厅字〔2019〕33号，2019年9月4日李克强总理主持召开的国务院常务工作会议上提出要扩大专项债的使用范围，“重点用于铁路、轨道交通、城市停车场等交通基础设施，城乡电网、天然气管网和储气设施等能源项目，农林水利，城镇污水垃圾处理等生态环保项目，职业教育和托幼、医疗、养老等民生服务，冷链物流设施，水电气热等市政和产业园区基础设施”，并“将专项债可用作项目资本金范围明确为符合上述重点投向的重大基础设施领域。以省为单位，专项债资金用于项目资本金的规模占该省份专项债规模的比例可为20%左右。”

国发〔2019〕26号《国务院关于加强固定资产投资项目资本金管理的通知》明确了项目资本金的性质，“对投资项目来说必须是非债务性资金，项目法人不承担这部分资金的任何债务和利息”，即项目资本金不得为项目公司的债务性资金，但可以为投资人（股东）的债务性资金。这一认定，明确了过去“项目资本金也不得为投资人的债务性资金”的有关争议，也印证了厅字〔2019〕33号“地方政府专项债券可以用于项目资本金”的合法性。

4、专项债资金的用途总结
基于上面的分析，专项债资金用于不同类型的项目，其用途可如下表所示：

（1）表1为设立项目公司的情况。对于不设立项目公司的，由政府委托城投公司、社会投资人自行开展投资、建设、运营，则不存在政府控股和政府参股的情况，因此专项债只能用作：1）政府直接投资项目的直投资金或者项目资本金（项目申请市场化融资）；2）企业投资项目、PPP、特许经营项目的债务性资金。上表内容，有几点需要说明：

（2）对于政府直接投资项目，若项目建设资金全部由政府直接投入，不需要融资，则专项债资金只作政府直投资金，可全部视为项目资本金，比例为100%；若需要市场化融资，则专项债可作项目资本金——直投资金和其他政府出资资金之和组成项目资本金，其与债务融资之间的关系，就是项目资本金比例关系。

（3）政府投资类型中的资本金注入项目，可分为政府控股和政府参股两类。无论政府控股还是参股，政府都不是100%股东，都有其他投资人参股，都涉及到其他投资人的股东权益，因此这类项目专项债无法作为政府直投资金，但可以作政府方应出资的项目资本金，也可以作为政府方对项目公司的债务性资金。

（4）表1中的企业投资项目，仅为企业投资且有政府投资补助或贷款贴息的公益类（准公益类）项目，不包括企业自身投资的商业类项目。这是因为，按照《企业投资项目核准和备案管理条例》第二条和《政府投资条例》第二、第六条，企业投资项目和政府投资项目有一定交集，即企业使用自筹资金并申请使用投资补助或贷款贴息的项目属于企业投资项目，也属于“使用预算安排的资金”的政府投资项目，而这些项目必定是公益类或具有公益类性质的项目，不能为纯商业类项目。对于这类企业投资项目，由于政府不参股，专项债不能作政府直投资金和项目资本金，只能作政府对项目公司的债务性资金。

在目前的实践中，使用政府付费或可行性缺口补助的PPP、特许经营项目被认定为企业投资项目。但完全由政府付费的PPP项目不具备市场化收益，与专项债的发债精神相悖，不适宜发行专项债。因此，运营期政府可行性缺口补助的PPP、特许经营项目，也应可以使用专项债。同理，政府没有参股的，专项债只能用作债务性资金。

（5）按照《政府投资条例》和《企业投资项目核准和备案管理办法》，政府投资中的政府直接投资、政府资本金注入（政府控股、政府参股）项目，采取审批制；企业投资项目采取核准制和备案制。
专项债作项目资本金这一提法，在法律规定、金融实践、财务处理上有很多值得探讨的方面。如表1所示，专项债作资本金，适用的项目类型只能为政府直接投资项目和政府资本金注入的项目，因此下文将就这两大类项目，对专项债作项目资本金的实施途径，从五个方面展开分析。

06专项债作项目资本金的股债结构

按照项目资本金相关制度，固定资产投资项目的资本金有最低比例限制（目前多数领域的法定项目资本金比例为不低于20%），但却没有最高比例限制，投资人的自有资金最高可达100%，即全部自有资金投资，不向金融机构申请债务融资。对应的，金融机构的债务融资占项目总投的比例没有最低限制，最低可为零，但是有最高比例限制，即不能高于1-法定项目资本金比例。

举例说明：

某项目所在行业法定项目资本金比例为20%。则该项目：

项目资本金比例区间：20%—100%；

债务融资比例区间：0%——80%。

项目资本金与债务融资的比例关系，即股债结构。一个项目，项目资本金比例多少合适，通常由投资人根据自有资金的充裕情况，以及该项目债务融资的可获得性综合考虑。项目资本金比例既不能太高，也不能太低：太高会增加投资人的资金压力，降低资金的使用效率和创利能力；太低则会影响市场化债务融资的可获得性，导致融资困难。

但在当前情况下，一方面多数地方政府财政资金紧张，极少有资金充裕到能够融资却不融资全部自投的地方政府，因此项目资本金能少出就不会多出；另一方面，很多地方政府、项目发起人对项目资本金与债务融资之间的关系认识不足，认为只要符合法定项目资本金比例即可贷款。基于这两个现实情况，多数项目的方案资本金比例设定为最低的法定资本金比例。

项目的“融资资本金比例”通常高于法定项目资本金比例，造成实际项目中的项目资本金与贷款融资资金之间存在缺口。例如西部某市某高速公路PPP项目，可研报告和PPP项目实施方案均列明项目资本金比例不低于20%，社会资本中标后去银行申请贷款，银行经过评估后认为该项目车流量不乐观，要求项目资本金比例提高到40%，最多贷款总投的60%。该项目的方案资本金比例等同于法定资本金比例(20%)，但金融机构要求的融资资本金比例为40%。20%的资本金缺口，即为专项债发挥作用的空间。

如前所述，专项债资金可用于项目资本金和项目公司的债务性资金。用作债务性资金时，又有两种选择：一是占用项目公司市场化融资的份额，例如上例中的60%市场化融资部分；二是不占用市场化融资，仅以股东借款或委托贷款方式，弥补项目资本金与市场化融资之间的缺口。即对于一具体项目，专项债可以用于：

A.项目资本金；

B.债务性资金：

a.市场化融资（如银行贷款）的部分或全部份额；b.项目资本金与市场化最大融资额度之间的缺口（政府方对项目公司的债务性资金）；

我们认为，专项债发挥最佳作用的股债结构是专项债用于：项目资本金(A)+项目资本金与市场化最大融资额度之间的缺口(B.b)，尽量不用于占用市场化融资。

原因：专项债属于政府债务，项目公司获得的市场化融资属于项目公司债务，若以专项债替代项目公司可获得的市场化融资，等于用政府负债替代项目公司负债，无形中加大了政府债务规模，浪费了财政资金（这部分资金可由项目公司负债，政府可不负债）。为有效控制政府债务增长，专项债资金用作项目的债务性资金，尽量不替代项目市场化融资，而是应该成为市场化融资的有益补充，尤其是项目资本金比例既定无法更改、而市场化融资金额无法满足的项目。

这部分缺口，可归入项目资本金，即专项债补充项目资本金；也可归入债务性资金，即专项债以项目公司债务性资金方式，提高项目可融资性。例如上述高速公路案例，银行最多贷款项目总投的60%，项目方案资本金为20%，剩余20%（1-60%-20%）缺口，可以由地方政府以专项债作项目资本金的方式补足，也可以保持20%资本金比例不变，专项债作20%的债务性资金。区别在于，若剩余部分作为债务性资金，因这部分债务性资金的偿还会对银行60%市场化融资的还本付息有所影响，因此应征得银行的同意，且制定银行能够接受的还款计划。

综上，专项债应优先用于项目市场化融资最大额度以外的项目资本金。若项目资本金比例已不能调整，则现有项目资本金与市场化融资最大限额之间的缺口，在合理规划还款计划并得到市场化融资机构同意的情况下，可由专项债以债务性资金的形式补足。专项债尽量不替代项目公司可获得的市场化融资。

07专项债券本息资金的收益偿还途径

1、专项债作资本金

当专项债用于专项债仅作资本金的项目，应设立专门账户，规范设置和使用会计科目，按照国家有关财务制度、会计制度对拨入的资金和投资项目的资产、负债进行独立核算。政府方通过核算成本与收入，提取收益归入政府性基金或经营性专项收入用于偿还专项债券本息。专项债资金通过政府委托的城投公司进行项目建设，政府通过城投公司从项目收益扣减成本（包括财务成本）后的剩余收益中直接提取资金注入政府性基金或经营性专项收入，偿还专项债。

2、债贷组合项目

对于债贷组合项目，因涉及配套市场化融资，需以平台公司作为项目业主。项目收益在公司层面实现后，根据厅字33号文要求对项目收入进行分账管理，对应用于偿还专项债券的专项收入及时足额缴入国库，确保专项债券还本付息资金安全；对可用于偿还市场化融资的专项收入于银行开立监管账户，及时足额归集至监管账户，保障市场化融资到期偿付。

如为单纯专项债作资本金项目，政府方通过核算成本与收入，提取收益归入政府性基金或经营性专项收入用于偿还专项债本息；如为债贷组合项目，需要对项目收入进行分账管理，确保专项债券和市场化融资还本付息资金独立安全，互不干扰。

08专项债券作为项目资本金类案例分析

1、焦作至唐河高速公路项目

（1）项目概况

焦作至唐河高速公路方城至唐河段工程项目全长约101.856公里。项目设置主线桥6628米/37座；分离立交53处；天桥976米/10座；通道120道；互通立交11座；涵洞105道；养护工区2处，监控分中心1处，匝道收费站8处，服务区2处；新建永久占地11638亩。

（2）筹措资金构成

本项目估算总投资为1023802.12万元，建设资金来源分为债券资金、企业自有资金和银行贷款资金。该项目拟申请地方政府专项债券资金400000.00万元，南阳交通建设投资有限公司作为项目单位唯一股东，利用自身经营收益在项目建设期分年度注资173802.12万元，剩余450000.00万元由项目单位通过银行贷款解决。

（3）专项债资金占资本金比例

资本金343802.12万元，其中专项债券资金用于项目资本金170000万元，占比为49.45%。

（4）收入来源

车辆通行费收入、广告牌收入

（5）案例亮点及借鉴

1.本项目由南阳方枣高速公路有限公司（城投公司）作为该项目的建设单位，以申报主体的方式参与到专项债券的投资建设运营。根据该项目法律意见书披露的相关信息，该项目单位系有效存续的国有全资企业且不存在政府隐性债务，其作为本项目实施主体，具备申请政府专项债券的主体资格。

针对同类型项目，可将城投公司作为专项债券的建设单位，申请使用地方政府专项债券以及银行贷款，充分发挥债券资金的杠杆作用。

2.该项目资金来源主要有债券资金、企业法人项目单位股东注资和银行贷款。项目依靠车辆通行费（政府性基金收入）、广告收入（专项收入）作为专项债券还本付息的资金来源，以保证项目能够实现项目收益与融资自求平衡。关注政研君，掌握政策风。
针对同类型项目，可将收入兼有政府性基金收入与专项收入的项目，通过申请使用专项债券与银行贷款的方式筹集项目建设资金。

2、深圳都市圈城际铁路项目

（1）项目概况

深圳都市圈城际铁路项目主要包括深大城际、深惠城际、穗莞深城际南延线、深惠城际大鹏支线4条城际线路。

（2）资金筹措

总投资估算额15052397.00万元，拟申请地方政府专项债2636000.00万元。2021年已发行专项债券458800.00万元；2022年全年计划发行专项债券618000.00万元；2023年410000.00万元；2024年523000.00万元；2025年494000.00万元；2026年132200.00万元。资本金以外的资金通过银行长期贷款等其他融资方式解决。

（3）专项债资金占资本金比例
资本金7526198.00万元，占比为100%。

（4）收入来源

票务收入、其他收入、土地开发收益

（5）案例亮点及借鉴

1.该项目收入来源方面除了票务收入和其他收入外，还有包含一级开发收益与二级开发收益的土地开发收益。
针对同类型项目，在实际操作中可根据项目类型，充分挖掘项目收益来源，增强专项债券偿还能力，实现项目的融资与收益相平衡。

2.为保障债券资金安全，项目主体针对专项债募集资金开立了专用的银行监管账户，实行分账管理。同时，根据施工进度合理规划资金使用，建立报备报批制度，确保债券资金严格按照募集资金用途使用。

针对同类型项目，可以设立专用的银行监管账户，分账管理，并建立严格的制度，加强监管。

3.资金筹措方面，该项目发行专项债券全部作为项目资本金，资本金以外的资金则通过银行长期贷款等其他融资方式解决。

针对同类型项目，可采用“专项债券+银行贷款”即债贷组合的融资方式筹集项目资金，充分发挥专项债券带动作用和金融机构市场化融资优势，依法合规推进项目的建设。

09专项债券作为项目资本金实操

（一）实操难点

1.项目领域限制

根据财政部最新要求，专项债可用作项目资本金范围为铁路、收费公路、干线和东部地区支线机场、内河航电枢纽和港口、城市停车场、天然气管网和储气设施、城乡电网、水利、城镇污水垃圾处理、供排水、新能源项目、煤炭储备设施、国家级产业园区基础设施十三大领域。同时由于专项债作资本金对项目要求更高，因此长期以重大项目为主，地方相关领域项目储备不足，导致专项债难以作项目资本金。

2.地方政府相对保守

目前专项债监管比较严格，多数地方不愿意去尝试，另一些地方考虑资金偿还压力与地方财政状况，觉得没必要放大杠杆。同时由于额度多、准备时间短，导致地方在申报项目时，更倾向于申报更多项目、获得更多发行额度，从而可能会忽略追求质量和项目融资效率。

3.项目操作流程复杂
专项债用作资本金的项目审批，需要财政、发改等多个部门协调，另外铁路、机场等类型项目需要特殊规划批复，项目手续比较繁杂。

4.项目收益要求高

33号文对专项债作为资本金的发行提出了高要求：“在评估项目收益偿还专项债本息后专项收入仍具备融资条件，专项债才可作为一定比例的项目资本金，但依旧不得超过项目收益实际水平过度融资”。“项目收益偿还专项债券本息后专项收入具备融资条件”。即专项债要作为资本金，其对应的项目收益要在偿还专项债本息后仍具备融资条件才可，所以若项目收益全部为政府性基金收入的项目，或收益有较少专项收入，那么项目就不满足融资条件。

（二）实操建议

1.符合投资领域

专项债用作资本金的项目须为符合中央重大决策部署、具有较大示范带动效应的重大项目政研君微信公号。

2.具备良好收益
自身经营性收益不充足、依赖土地收入等政府性基金收入来偿债的项目，难以获得市场融资，即使发行专项债作资本金，提升了项目资本金比例，也仅仅是替代了财政自有资金的投入，较难起到撬动社会融资的效果。而自身经营性收益良好的项目，可发行专项债，并配套市场融资（银行项目贷款、保险机构融资、公司信用类债券），使得专项债资金充分发挥起杠杆作用。

3.满足比例要求
专项债用作资本金须满足两个比例要求，一是整体额度把控，以省为单位专项债资金用于项目资本金的规模占该省份专项债规模的比例不得超过25%；二是对于单个项目，须有一定资本金安排，即项目资本金不完全通过专项债资金解决。

4.项目资金筹措、融资有规划
在提前做好整体资金筹措安排的基础上，优化专项债用作资本金的规模、比例、收益分配安排，同时也便于安排推动市场融资。因此，建议在项目可行性研究阶段开展对项目的融资结构分析。

5.做好收入分配及分账管理
统筹协调专项债发行与配套融资实施工作，提前就各方权责进行明确、收益做好切分。按照厅字33号文要求，专项债与配套融资收入应做好分账管理，政府性基金收入和用于偿还专项债的专项收入及时缴入国库，纳入政府性基金预算管理；项目单位在银行开立监管账户，将项目可用于偿还市场化融资的专项收入，及时足额归集至监管账户。

10总结与建议

出于专项债项目的公益性特征，多数专项债用作资本金的项目属于项目偿债来源有一定专项收入、但市场融资对资本金比例要求高的情况，也是发挥专项债作资本金最大效用的情形，即通过专项债去补足政策要求资本金与市场要求资本金之间的缺口，撬动社会资本投入到基础设施建设领域中。另外，在专项债作资本金的实操过程中，建议关注项目自身经营性，提前做好整体投融资规划，明确收入分配及分账管理，并做到项目信息的充分准确披露。